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生態環境項目的PPP式突圍

去年5月在京召開的全國生態環境保護大會強調,要提高環境治理水平,充分運用市場化手段,完善資源環境價格機制,采取多種方式支持政府和社會資本合作項目。從中透露的信息是,PPP模式在生態環境領域大有可為。

相比于市政環保領域的污水處理污泥處置或垃圾焚燒項目,生態環境PPP項目具有以下幾個方面的特點:從適用范圍來看,生態環境PPP項目既可涵蓋傳統的市政環保項目,也可容納與生態環境相關的治理類項目(如流域治理、河道整治、土壤修復、空氣監測和治理、農村環境治理等);從項目性質來看,生態環境項目的公益性非常明顯,項目產出的受益群體不固定,屬于典型的公共服務類項目;從項目界面來看,生態環境PPP項目需要控制和治理的點源往往處于分散狀態,又不能簡單遵循單體項目的慣例,采取“由點及面”的處理方式,而通常需要點、線、面三者協同進行,項目的開放性、綜合性和復雜性都不容低估;從項目收益來看,生態環境PPP項目實施所能夠形成的固定資產非常有限,通過項目運營所能帶來的經營性收入也很少,更多地體現為生態環境改善之后所產生的外部性效應;從項目可行性來看,生態環境PPP項目涉及面廣,資金需求量巨大、周期較長,社會效益較好而經濟收益偏低,這對任何一個地方政府而言都是極大的挑戰。

從目前生態環境PPP項目的實操情況看,生態環保領域PPP項目仍面臨以下問題:政策導向高大上,但缺乏主流理論加持;公益性目標簡單明了,但是牽涉范圍偏大,戰線偏廣;投資規模巨大,且回報機制單一,嚴重依賴政府信用。受限于自身特質,又受困于上述問題,生態環境項目要么由政府及其投融資平臺包辦,走公建公營、政信融資的傳統路徑;要么面向市場,走多元化融資的新路,BT(建設—移交)和PPP都是地方政府曾經或現有的選項。

針對上述問題,生態環境領域PPP模式破局應做好以下幾方面的工作:一是遵循“四可準則”(項目可行、財政可承受、融資可到位、回報可實現)制定政策。二是從“多規融合”入手,做好此類項目的前期策劃,為前述“四可準則”創造落地條件。三是加強此類項目的前期策劃,為項目實施做參考,并推行規劃、可研和PPP實施方案相互呼應的“三位一體”的PPP咨詢服務標準。四是對與生態環境保護相關的政策性資金、專項債、綠色債券、項目收益債、資產證券化等領域進行專項研究和對接,用好用足優惠政策。五是對于在相關理論研究、制度設計、投融資管理和項目實踐當中遇到的各類風險及其衍生問題,需要及時加以總結與提煉,創造合規話語權,抵消相關風險。


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